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PPP業(yè)務(wù) |
政府和社會資本合作物有所值評價指引
（修訂版征求意見稿）
第一章 總則
第一條【目的和依據(jù)】為促進政府和社會資本合作（Public Private Partnerships，PPP）物有所值（Value for Money，VfM）評價工作規(guī)范有序開展，合理遴選適合采用PPP模式的項目，考察PPP項目物有所值實效，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。
第二條【定義】本指引所稱物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目，以及評估已執(zhí)行PPP項目物有所值實現(xiàn)程度的一種方法。
第三條【方法和原則】物有所值評價包括定量評價和定性評價，應(yīng)遵循真實、客觀、謹慎、公開的原則。
第四條【適用范圍】中華人民共和國境內(nèi)擬采用、已采用PPP模式實施的項目（以下統(tǒng)稱PPP項目）應(yīng)開展物有所值初始定量和定性評價和中期評價。
第五條【初始評價】初始物有所值評價應(yīng)在項目可行性研究報告（或申請報告等具有同等效力與深度的文件）獲得相關(guān)主管部門批準后，在PPP項目識別階段開展，在準備階段可根據(jù)項目實施方案予以修正。
初始物有所值評價按照先定量評價后定性評價的順序進行。
初始物有所值評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”。定性評價結(jié)果不低于80分的，初始物有所值評價結(jié)論為“通過”，可以不考慮定量評價結(jié)果；定性評價結(jié)果不低于60分且低于80分的，定量評價物有所值量值大于0時為“通過”，定量評價物有所值量值小于等于0時為“未通過”；定性評價結(jié)果低于60分的，初始物有所值評價結(jié)論為“未通過”。
未通過初始物有所值評價的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。
第六條【初始評價與后續(xù)工作的關(guān)系】初始物有所值評價確定的項目核心要素，風險相關(guān)比例和數(shù)值、折現(xiàn)率、社會資本收益率等參數(shù)，應(yīng)與財政承受能力論證、采購文件編制、PPP項目合同起草等工作中的相關(guān)要素和參數(shù)一致，并發(fā)揮對采購社會資本的指導作用，原則上應(yīng)作為不可談判內(nèi)容，除非能得到合理優(yōu)化。
第七條【中期評價】中期物有所值評價在項目開始運營后3年到5年內(nèi)開展，考察物有所值實現(xiàn)程度，作為項目中期評估的組成部分。
2016年1月1日之后發(fā)起的PPP項目均應(yīng)開展中期物有所值評價。
中期物有所值評價可以不包括定性評價。
第八條【責任部門與激勵相容】初始物有所值評價由項目實施機構(gòu)或同級行業(yè)主管部門組織實施，同級財政部門對物有所值評價報告進行審核并出具審核意見。定量評價可委托專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)開展，定性評價組織專家開展。
中期物有所值評價由同級財政部門會同行業(yè)主管部門組織實施，委托專業(yè)咨詢機構(gòu)和專家按照初始物有所值評價方法和實際建設(shè)運營數(shù)據(jù)對照開展定量評價工作，并確定初始和中期評價的結(jié)果偏離幅度。
受托開展物有所值評價的專家和咨詢服務(wù)機構(gòu)應(yīng)獨立、客觀、科學地進行評價，并對評價結(jié)果負責。
第二章 評價準備
第九條【能力準備】財政部門（或PPP中心）、行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)、專家、咨詢服務(wù)機構(gòu)等涉及物有所值評價的相關(guān)主體應(yīng)持續(xù)加深對物有所值的認識。
從事物有所值評價工作的相關(guān)人員應(yīng)正確理解和掌握PPP概念、理念和定性評價指標的含義，以及現(xiàn)值、凈現(xiàn)值、年值、年金、終值等資金時間價值概念和計算方法。
第十條【資料準備】項目初始物有所值評價資料主要包括：項目初步實施方案和實施方案，存量公共資產(chǎn)的歷史資料，新建或改擴建項目的可行性研究報告或具有同等工作深度的報告、設(shè)計文件等。
初步實施方案和實施方案中的項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配、財務(wù)測算等內(nèi)容應(yīng)盡可能詳實。其中，項目全生命周期的具體風險可量化和不可量化應(yīng)盡可能全面，其中由政府和社會資本共擔的風險的項數(shù)應(yīng)不超過風險總項數(shù)的五分之一。
中期物有所值定量評價資料主要包括：項目初始物有所值定量評價資料、PPP項目合同及其風險分配安排、竣工決算報告、績效監(jiān)測報告、項目公司財務(wù)報表、政府對PPP項目的支出報告等。
第三章 定量評價
第十一條【定量評價內(nèi)容】定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資運營方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。
未折現(xiàn)的建設(shè)成本、收益、運營維護成本、收入、競爭性中立調(diào)整值、風險承擔成本、其他成本等，均以年為測算時間段，計作當年值，做好折現(xiàn)準備。
第十二條【折現(xiàn)率】折現(xiàn)率用于將各年度的成本、收益、收入、競爭性中立調(diào)整值等按照資金時間價值原理折算為現(xiàn)值，參照同期地方政府債券收益率合理確定。
用于測算PSC值與PPP值的折現(xiàn)率、現(xiàn)值所在時間等均應(yīng)相同。
第十三條【PSC值的構(gòu)成】PSC值是以下三項的全生命周期現(xiàn)值之和：
（一）模擬項目的建設(shè)和運營維護凈成本；
（二）競爭性中立調(diào)整值；
（三）政府承擔PPP項目全部風險的成本。
PSC值=模擬項目的建設(shè)和運營維護凈成本的現(xiàn)值+競爭性中立調(diào)整值的現(xiàn)值+PPP項目全部風險承擔成本的現(xiàn)值
第十四條【PSC值測算之一模擬項目的建設(shè)和運營維護凈成本】模擬項目是假設(shè)的、政府采用現(xiàn)實可行的且最有效的傳統(tǒng)投資運營方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出效率、質(zhì)量和數(shù)量相同且生命周期相同的項目。模擬項目的各項假設(shè)和特征在其成本計算全過程中應(yīng)保持不變；模擬項目財務(wù)模型中的數(shù)據(jù)口徑應(yīng)保持一致；模擬項目可以含有政府外包出去的建設(shè)運營內(nèi)容，但政府外包成本應(yīng)計入模擬項目成本。
模擬項目每年的建設(shè)凈成本主要包括當年設(shè)計、施工、升級、改造、大修等建設(shè)行為投入的現(xiàn)金、固定資產(chǎn)等實物和土地使用權(quán)等無形資產(chǎn)，以及建設(shè)期利息，并扣除當年資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租等資產(chǎn)處置行為所獲的收益。當年未發(fā)生的行為不計相應(yīng)投入、利息或收益。
模擬項目第n年的建設(shè)凈成本=第n年建設(shè)行為投入+第n年建設(shè)期利息–第n年資產(chǎn)處置行為收益
模擬項目每年的運營維護凈成本主要包括全生命周期內(nèi)運營維護所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用、財務(wù)費用等，并扣除假設(shè)模擬項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。
模擬項目第n年的運營維護凈成本=第n年運營維護成本+第n年管理、銷售和財務(wù)費用–第n年使用者付費收入
第十五條【PSC值測算之二競爭性中立調(diào)整值】競爭性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資運營方式比采用PPP模式實施項目少支出的稅額，結(jié)合具體情況可以選用：
（一）前述模擬項目已假定免稅的，競爭性中立調(diào)整值為PPP項目的預(yù)計應(yīng)繳稅額；
（二）前述模擬項目已假定繳稅的，競爭性中立調(diào)整值為PPP項目預(yù)計應(yīng)繳稅額與模擬項目應(yīng)繳稅額之差；
（三）競爭性中立調(diào)整值等于0。
第十六條【PSC值測算之三項目全部風險成本】PPP項目全部風險承擔成本應(yīng)充分考慮各項主要風險出現(xiàn)的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法及概率法進行測算。主要風險在風險識別與分配環(huán)節(jié)確定。
（一）情景分析法。在各項主要風險的量化后果值可以測算、但發(fā)生概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本、不利、最壞等情景假設(shè)，估算全生命周期內(nèi)每年各項主要風險承擔成本，加總得到當年全部風險承擔成本。每項主要風險的各個情景發(fā)生概率在不同年份可以不同。計算公式為：
PPP項目第n年的全部風險承擔成本=∑i（當年第i項風險承擔成本）
當年第i項風險承擔成本=該風險在基本情景下的量化后果值×基本情景發(fā)生概率+該風險在不利情景下的量化后果值×不利情景發(fā)生概率+該風險在最壞情景下的量化后果值×最壞情景發(fā)生概率
（二）比例法。在各項主要風險發(fā)生的概率及其量化后果值難以測算的情況下，可以按照PPP項目預(yù)計的每年建設(shè)運營成本的一定比例確定當年該項風險承擔成本，加總得到當年全部風險承擔成本。上述比例不大于20%，每項主要風險對應(yīng)的比例在不同年份可以不同。計算公式為：
PPP項目第n年的全部風險承擔成本=∑i（第n年的建設(shè)運營成本×第i項風險第n年的承擔成本比例）
（三）概率法。在各項風險后果值及其發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各項風險承擔成本。
如PPP項目采用保險等風險防范措施，可明顯減少風險承擔成本的，投保額乘以風險發(fā)生概率減去保費支出的部分抵減風險承擔成本。
第十七條【PPP值】PPP值是以下三項成本的全生命周期現(xiàn)值之和：
（一）政府方投入PPP項目的建設(shè)和運營維護凈成本；
（二）政府自留風險承擔成本；
（三）政府其他成本。
PPP值=政府方投入PPP項目的建設(shè)和運營維護凈成本的現(xiàn)值+政府自留風險承擔成本的現(xiàn)值+政府其他成本的現(xiàn)值
第十八條【PPP值測算之一政府方投入PPP項目的建設(shè)和運營維護凈成本】政府方投入PPP項目的建設(shè)和運營維護凈成本主要包括PPP項目準備、設(shè)計、施工階段政府以現(xiàn)金、固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等提供的股權(quán)投入，以及運營維護階段政府支付給社會資本的運營維護費、財政補貼等，并扣除全生命周期內(nèi)PPP項目公司轉(zhuǎn)讓、出租等資產(chǎn)處置行為所獲的資本性收益以及除政府支付外的運營收入。
第n年政府方投入PPP項目的建設(shè)凈成本=第n年股權(quán)和配套等投入–第n年項目公司處置資產(chǎn)收益
第n年政府方投入PPP項目的運營維護凈成本=第n年政府支付的運營維護費和補貼–第n年除政府支付外的項目公司運營收入
政府方是項目公司股東且不參與股利分紅的，運營維護階段政府支付給社會資本的運營維護費、財政補貼等應(yīng)是扣除所放棄股利分紅后的金額。
合作期滿移交時，政府有償接收社會資本和項目公司移交項目資產(chǎn)的，政府為接收資產(chǎn)而支出的成本經(jīng)折現(xiàn)后作為加項計入PPP值。
第十九條【PPP值測算之二政府自留風險承擔成本】
政府自留風險包括PPP項目政府方分擔的風險，以及政府和社會資本共擔風險中政府承擔的部分。PPP項目全部風險由政府自留風險和可轉(zhuǎn)移風險組成。
政府自留風險承擔成本測算方法與PSC值中全部風險承擔成本測算方法相同。
采用比例法的，政府自留風險占PPP項目全部風險的比例在全生命周期內(nèi)可以各年相同，或者若干年相同，或者各年不同。
采用情景分析法和概率法的，識別或準備階段定量評價的政府自留風險由實施方案確定，執(zhí)行階段定量評價的政府自留風險由PPP項目合同及其補充合同約定。
第二十條【PPP值測算之三政府其他成本】PPP項目中政府其他成本，主要包括：（1）政府承擔的未納入建設(shè)成本的咨詢服務(wù)和市場調(diào)研相關(guān)前期費用、移交補償款等交易成本；（2）包括政府負責的連接設(shè)施和配套工程建設(shè)成本，政府授予社會資本的項目周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權(quán)，政府向社會資本提供的投資補助和貸款貼息等在內(nèi)的政府配套投入，并扣除其中確定將由社會資本方承擔費用。
第n年政府其他成本=第n年政府承擔的交易成本+第n年政府配套投入–第n年社會資本方為配套投入支付的費用
第二十一條【定量評價謹慎原則】定量評價應(yīng)遵循謹慎原則：
（一）在多個折現(xiàn)率適用的情況下，采用其中的最小值；
（二）用于測算PSC值的各項成本、收益和收入的構(gòu)成中，相關(guān)主管部門已發(fā)布測算定額或價格標準的，或者資產(chǎn)經(jīng)依法合規(guī)確定評估值的，原則上，成本按相應(yīng)定額、價格或評估值的最小值計算，收益和收入按相應(yīng)定額、價格或評估值的最大值計算。
（三）用于測算PPP值的各項成本、收益和收入的構(gòu)成中，主管部門已發(fā)布測算定額或價格標準的，或者資產(chǎn)經(jīng)依法合規(guī)確定評估值的，原則上，成本按相應(yīng)定額、價格或評估值的最大值計算，收益和收入按相應(yīng)定額、價格或評估值的最小值計算。
（四）用于測算PPP值的社會資本合理利潤率存在區(qū)間值時，采用其中的最大值。
本條僅適用于物有所值定量評價，不適用于PPP模式相關(guān)的其他任何定量測算、論證、評價等。
第二十二條【存量項目PSC值、PPP值】存量公共資產(chǎn)采用轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）等不涉及改建、擴建的，在上述測算方法基礎(chǔ)上，PSC值測算中模擬項目應(yīng)是存量項目，建設(shè)成本僅包括未來升級、改造、大修等投入；PPP值測算不考慮政府向社會資本轉(zhuǎn)讓存量公共資產(chǎn)取得的收入。
存量公共資產(chǎn)采用改建-運營-移交（ROT）等涉及改建、擴建的，PSC值測算中模擬項目應(yīng)是改擴建項目，建設(shè)成本包括改擴建部分的設(shè)計、施工等投入，以及整個項目未來升級、改造、大修等投入；PPP值測算不考慮政府向社會資本轉(zhuǎn)讓存量公共資產(chǎn)取得的收入。
第二十三條【中期評價】中期物有所值定量評價PSC值等于識別階段進行的初始物有所值評價中已測算的PSC值，PPP值根據(jù)項目執(zhí)行情況及第十條所列評價資料等測算。
第二十四條【定量評價結(jié)果】定量評價結(jié)果用物有所值量值、物有所值指數(shù)表示。
物有所值量值=公共部門比較值-PPP項目全生命周期政府方凈成本的現(xiàn)值
物有所值指數(shù)=（公共部門比較值-PPP項目全生命周期政府方凈成本的現(xiàn)值）÷公共部門比較值×100%
第四章 定性評價
第二十五條【定性評價準備】開展物有所值定性評價時，項目同級行業(yè)主管部門應(yīng)細化和明確定性評價程序、專家數(shù)量和來源、指標及其權(quán)重、評分標準等基本要求。
第二十六條【定性評價指標】定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性、項目內(nèi)資產(chǎn)相關(guān)度等七項基本評價指標。
第二十七條【指標之一】全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內(nèi)，項目設(shè)計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)長期、充分整合。
第二十八條【指標之二】風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內(nèi)，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。
第二十九條【指標之三】績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導向的績效標準和監(jiān)管機制，是否落實綠色低碳、節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，是否具有行業(yè)引領(lǐng)和創(chuàng)新示范作用。
第三十條【指標之四】潛在競爭程度指標主要考核項目內(nèi)容對社會資本參與競爭的吸引力。
第三十一條【指標之五】政府機構(gòu)能力指標主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項目執(zhí)行管理等能力。
第三十二條【指標之六】可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。
第三十三條【指標之七】項目內(nèi)固定資產(chǎn)相關(guān)度指標主要考核項目范圍內(nèi)各個邊界清晰、基本能夠獨立提供某類公共服務(wù)的固定資產(chǎn)之間的相關(guān)性。相關(guān)性差的固定資產(chǎn)一般不適宜納入同一項目。
第三十四條【補充評價】項目同級財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門，可根據(jù)具體情況設(shè)置補充評價指標。
第三十五條【補充指標】補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、區(qū)域帶動等。
第三十六條【指標權(quán)重】在各項評價指標中，六項基本評價指標權(quán)重為80%，其中任一指標權(quán)重一般不超過20%；補充評價指標權(quán)重為20%，其中任一指標權(quán)重一般不超過10%。
第三十七條【指標分值】每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應(yīng)分值分別為100～80、79～60、59～40、39～20、19～0分。項目同級財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。
第三十八條【專家要求】定性評價專家組包括財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面專家，以及法律、區(qū)域規(guī)劃發(fā)展、工程建設(shè)、項目運營管理和環(huán)境保護方面專家等。
專家組由不少于9人的單數(shù)組成，前款列出的每個領(lǐng)域至少應(yīng)有一名專家參與。
來自同一獨立法人機構(gòu)的專家不得超過2人。承擔物有所值定量評價的咨詢機構(gòu)不得作為定性評價專家來源。
第三十九條【專家組會議】行業(yè)主管部門或?qū)嵤C構(gòu)組織召開專家組會議。定性評價所需資料應(yīng)于專家組會議召開前送達專家，確保專家掌握必要信息。
第四十條【專家組會議程序】專家組會議基本程序如下：
（一）專家在充分討論后按評價指標逐項打分，專家打分表見附件；
（二）按照指標權(quán)重計算所有專家打分的加權(quán)平均分，得到評分結(jié)果，形成專家組意見。
第四十一條【特別加分因素】國家級及省級貧困縣的項目在加權(quán)平均分基礎(chǔ)上加10分，作為定性評價最終得分。
第五章 評價報告和信息披露
第四十二條【報告流程】項目同級財政部門（或PPP中心）應(yīng)將經(jīng)審核的物有所值評價報告逐級報至省級財政部門備案，并將報告除附件外的內(nèi)容電子版上傳全國PPP綜合信息平臺。
第四十三條【報告內(nèi)容】物有所值評價報告內(nèi)容包括：
（一）項目基礎(chǔ)信息。主要包括項目概況、項目產(chǎn)出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。
（二）評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權(quán)重、評分標準、評分結(jié)果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結(jié)果等。
（三）評價結(jié)論，分為“通過”和“未通過”。
（四）附件。通常包括（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、可行性研究報告、設(shè)計文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項目合同及補充合同、績效監(jiān)測報告等。
第四十四條【報告披露】項目同級財政部門（或PPP中心）應(yīng)按照有關(guān)PPP項目信息公開制度要求，及時將物有所值評價相關(guān)信息通過全國PPP綜合信息平臺等渠道向社會公開，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的信息除外。
第四十五條【報告使用】在PPP項目合作期內(nèi)，項目同級財政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門，將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要基礎(chǔ)資料，將中期與初始物有所值評價結(jié)果對照進行分析。對于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超過20%的，要責成項目實施機構(gòu)及受托開展初始物有所值定量評價的咨詢機構(gòu)予以解釋說明，因非客觀因素變動造成偏離的，對項目實施機構(gòu)和咨詢機構(gòu)及有關(guān)問題予以通報曝光，并依照相關(guān)法律法規(guī)處理。
第四十六條【信息管理】各級財政部門（或PPP中心）應(yīng)加強物有所值評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，做好定量和定性評價數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計、分析和報送等工作。
第四十七條【監(jiān)督管理】各級財政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門，加強對物有所值評價專家和咨詢服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理，通過全國PPP綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布。省級財政部門應(yīng)加強全?。ㄊ?、區(qū)）物有所值評價工作的監(jiān)督管理。
第六章 附則
第四十八條【生效時間】本指引自印發(fā)之日起施行，《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）同時廢止。
附件：
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